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La sentenza del TAR per le graduatorie permanenti
Nei giorni scorsi il TAR
del Lazio, accogliendo un ricorso, ha dichiarato illegittimo il
meccanismo delle fasce contenuto nelle graduatorie permanenti.
Applicare questa sentenza significa determinare profonde
ingiustizie fra il personale non di ruolo con scavalcamenti di
posizioni. Inoltre, l'equiparazione del servizio prestato nella
scuola privata con quello prestato nella scuola pubblica, rimette
in discussione in modo inaccettabile vent'anni di giurisprudenza
nel nostro paese. Avevamo già dato notizia di questa sentenza.
Adesso pubblichiamo il testo integrale della stessa.
___________________________
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE DEL LAZIO
SEZIONE III BIS
composto dai signori Magistrati:
Consigliere Roberto SCOGNAMIGLIO Presidente
Consigliere Antonio AMICUZZI Relatore
Consigliere Antonio VINCIGUERRA Correlatore
ha pronunciato la seguente
S E N T E N Z A
sul ricorso n. 12771 del 2000 proposto da MONTINARO Daniela ed
altri (come da allegato elenco), rappresentati e difesi dall'Avv.to
Franco Carrozzo unitamente al quale sono elettivamente domiciliati
presso lo studio dell'avv.to Edoardo Bruno in Roma, Viale Giulio
Cesare, 95;
C O N T R O
Ministero della Pubblica Istruzione in persona del Ministro in
carica, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello
Stato domiciliataria per legge;
PER L'ANNULLAMENTO
a) del D.M. 27.3.2000, pubblicato nella G.U. del 17.5.2000,
recante norme sulle modalità di integrazione aggiornamento delle
graduatorie permanenti di cui alla legge n. 124/99, nella parte in
cui (art. 2, comma IV e V) si stabilisce che l'integrazione debba
avvenire secondo scaglioni indicati in ordine di precedenza e in
considerazione anche del possesso o meno di requisiti di servizio
nelle scuole statali;
b) del D.M. 18.5.2000 n. 146, pubblicato sulla G.U. del 23.5.2000,
recante termini e modalità per la presentazione delle domande per
la prima integrazione delle graduatorie permanenti nella parte in
cui (art. 3 comma II) sono previste distinte fasce di inserimento
in ordine di precedenza;
c) delle tabelle "A" allegate ai DD.MM. di cui ai precedenti
punti, nella parte in cui attribuiscono al servizio di
insegnamento prestato nelle scuole non statali un punteggio
dimezzato rispetto a quello prestato nelle scuole statali (p. 6
per anno al posto di 12);
d) di ogni altro atto o provvedimento preordinato, collegato o
conseguenziale, comunque ostativo all'inclusione dei ricorrenti in
una graduatoria concorsuale unica, secondaria solo rispetto alla
"graduatoria base", ed alla valutazione del servizio di
insegnamento in base ad un punteggio unico, a prescindere dal tipo
di scuola (statale o non statale) in cui lo stesso è stato
prestato.
Visto l'atto di costituzione in giudizio della amministrazione
intimata;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi alla pubblica udienza del 2 aprile 2001, con designazione
del consigliere Antonio Amicuzzi relatore della causa, i
procuratori delle parti comparsi come da verbale di udienza;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
FATTO E DIRITTO
1 - Parte ricorrente, docenti di
scuole non statali in possesso dei requisiti richiesti dalla
normativa vigente per essere inclusi nelle graduatorie permanenti
in sede di prima integrazione ai sensi dell'art. 2 della legge 3
maggio 1999 n. 124, contesta la legittimità dei decreti
ministeriali indicati in epigrafe nelle parte in cui, ai sensi
dell'art. 2, comma terzo, della citata legge 124 del 1999,
stabiliscono le modalità delle operazioni della prima integrazione
delle graduatorie permanenti in termini lesivi delle loro
posizioni giuridiche come sono tutelate dalla legge.
2 - Alla parte ricorrente deve essere riconosciuta legittimazione
alla impugnazione immediata dei decreti ministeriali innanzi
ricordati a causa della discriminazione che essa subisce
direttamente per effetto della normativa regolamentare, che è
contestata per i seguenti motivi:
1- Violazione e falsa applicazione dell'art. 2, comma 3, legge
3.5.1999 n. 124, dell'art. 401, comma 3, d.lgs. 16.4.1994 n. 297,
art. 17 legge 23.8.1988 n. 400, straripamento di potere, eccesso
di potere per carenza di presupposti istruttoria e motivazione,
travisamento e sviamento di potere, disparità di trattamento,
illogicità manifesta e manifesta ingiustizia.
2- Violazione della normativa e dei principi generali in materia
di istruzione e di istituzioni scolastiche, violazione degli artt.
2 L. n. 124/99 e 2 O.M. 153/99, violazione del principio di
uguaglianza nel lavoro e dei lavoratori, del principio di
equiparazione delle istituzioni scolastiche non statali,
violazione e falsa applicazione dell'art. 395 T.U. 297/94, della
L. n. 62/2000 e degli artt. 3, 4, 33, 34 e 38 della Costituzione,
violazione del principio di imparzialità e di parità di
trattamento nel lavoro e tra lavoratori, straripamento, eccesso di
potere per sviamento, carenza di presupposti istruttoria e
motivazione, eccesso di potere per illogicità manifesta, manifesta
ingiustizia, disparità di trattamento.
3 - La legge 3 maggio 1999 n. 124 applica con fedeltà l'art. 97
della Costituzione: agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni
si accede mediante concorso, salvi i casi (straordinari, non
ordinari) stabiliti dalla legge.
E' inutile dare ordine sistematico a questa nuova legge, che
disciplina le assunzioni degli insegnanti della scuola pubblica,
avendo come riferimento la normativa precedente.
La legge 124 del 1999 va letta unicamente con riferimento al
precetto costituzionale ora ricordato.
Nello stesso modo è necessario che l'interprete dimentichi le
motivazioni che erano alla base della normativa precedente, la
quale si discostava dai canoni costituzionali per dare ingresso a
una pluralità di ragioni, non tutte di dignitosa considerazione,
quale quella di evitare l'espletamento dei concorsi pubblici per
contenere la spese pubblica. La funzione di insegnamento, premessa
per la preparazione delle future generazioni, è talmente
importante da attribuire agli oneri per la sua attuazione
carattere assolutamente prioritario e ineludibile.
4 - Il reclutamento degli insegnanti avviene esclusivamente
attraverso il concorso pubblico.
Vincitori del concorso, nei limiti dei posti messi a bando, sono i
migliori di quanti hanno superato le prove di esame.
Questa è la chiave di lettura della nuova legge.
5 - Altro punto da considerare è la sorte degli idonei non
vincitori.
L'art. 8 del d.P.R. 10 gennaio 1957 n. 3 (di approvazione del T.U.
delle disposizioni concernenti lo statuto degli impiegati civili
dello Stato) disponeva: "L'amministrazione ha facoltà di
conferire, oltre i posti messi a concorso, anche quelli che
risultino disponibili alla data di approvazione della graduatoria"
(nei limiti del decimo o del quinto dei posti messi a concorso
rispettivamente per le carriere direttive e per le altre
carriere).
Entro il termine di validità della graduatoria (sei mesi)
l'amministrazione aveva la facoltà di procedere alle nomine dei
posti messi a concorso rimasti scoperti per rinuncia o decadenza
dei vincitori.
La posizione degli idonei non vincitori si concretava, rispetto
alla nomina, in una mera aspettativa di fatto, che non trovava
tutela nell'ordinamento giuridico (Cons. Stato; V, 27 ottobre 1956
n. 934; VI, 9 giugno 1970 n. 512).
Nella legislazione successiva, che pure ribadiva il principio del
pubblico concorso come primo meccanismo di reclutamento dei
pubblici dipendenti (legge 11 luglio 1980 n. 312; legge 29 marzo
1983 n. 93; legge 23 ottobre 1992 n. 421), si è ampliato l'uso
della graduatoria consentendo una assunzione più generosa dei
candidati idonei non vincitori.
La legge 8 luglio 1975 n. 305 estendeva, infatti, a due anni la
validità della graduatoria per gli ulteriori posti di pari
qualifica funzionale e profilo professionale che si rendevano
disponibili successivamente alla indizione del concorso, ad
eccezione di quelli istituiti successivamente alla detta
indizione.
L'uso della graduatoria è stato poi ulteriormente ampliato a opera
degli accordi nazionali di lavoro e delle diverse leggi
finanziarie, che hanno consentito di utilizzare, per una quota
delle nuove assunzioni, graduatorie di concorsi approvate da lungo
tempo (fino a quattro anni prima) o che hanno addirittura
consentito la riapertura delle graduatorie di vecchi concorsi (cfr.:
art. 8, comma dodicesimo, legge 22 dicembre 1986 n. 810, art. 24,
comma sesto, legge 11 marzo 1988 n. 67; art. 2 legge 29 dicembre
1988 n. 554; legge 27 dicembre 1997 n. 449 e altre).
Per quanto riguarda l'argomento in esame, la legge 124 del 1999
per le assunzioni utilizza, oltre ai vincitori di concorso, anche
gli idonei in un modo del tutto particolare, che andrà visto tra
breve, nella considerazione che detti soggetti assommano due
requisiti ritenuti dal legislatore, nell'ambito della propria
discrezionalità, sufficienti a garantire il presupposto richiesto
dalla Costituzione per accedere all'impiego pubblico.
6 - L'amministrazione determina per ogni triennio la effettiva
disponibilità di cattedre o di posti di insegnamento tenuto conto
di quanto previsto dall'art. 442 del T.U. 16 aprile 1994 n. 297
per le nuove nomine e dalle disposizioni in materia di mobilità
professionale del personale docente recate dai contratti
collettivi nazionali decentrati, nonché dal numero dei passaggi di
cattedra o di ruolo attuati a seguito dei corsi di riconversione
professionale.
Individuato il numero dei posti effettivamente disponibili nel
triennio, il Ministro della pubblica istruzione indice altrettanti
concorsi su base regionale per la metà di quei posti.
Espletati i concorsi regionali i vincitori scelgono, nell'ordine
in cui essi sono inseriti nelle graduatorie, il posto di ruolo fra
quelli annualmente disponibili nelle varie province della regione.
Gli altri vincitori attenderanno che si rendano disponibili i
posti programmati per il secondo anno e per l'ultimo anno del
triennio in relazione al quale il concorso è stato bandito.
Le graduatorie restano valide fino alla entrata in vigore delle
graduatorie corrispondenti relative al concorso successivo: questo
sia per coprire i posti programmati per il secondo e per il terzo
anno, sia per sopperire alle rinunce o alle decadenze dei
precedenti vincitori assunti o in posizione da essere assunti.
7 - La sorte degli idonei non vincitori (ai quali possono essere
aggiunti i vincitori non assunti nel primo e poi nel secondo anno
nella attesa di essere assunti: questo per avere nel frattempo
delle supplenze) è quella di confluire, a domanda, nelle
graduatorie provinciali permanenti e uniche per ciascuna classe di
concorso o posto di ruolo, dalle quali nel corso del triennio di
riferimento l'amministrazione attingerà per coprire, secondo
l'ordine di iscrizione nella graduatoria, l'altra metà dei posti
messi a concorso suddivisi per anno.
Anche coloro che sono assunti attraverso le graduatorie permanenti
e uniche (per ciascuna classe o posto) sono soggetti a periodo di
prova (il c.d. "anno di formazione" previsto dall'art. 440 del
T.U. 297 del 1994).
La graduatoria permanente svolge anche l'altra importante funzione
di essere l'unica fonte per il conferimento delle supplenze
annuali e temporanee, qualora non sia possibile provvedere alla
copertura provvisoria della cattedra o dei posti di insegnamento
con il personale docente di ruolo delle dotazioni organiche
provinciali o mediante l'utilizzazione del personale in
soprannumero e sempreché ai posti medesimi non sia stato già
assegnato a qualsiasi titolo personale di ruolo.
In questo modo gli insegnanti confluiti nelle graduatorie
permanenti e uniche, se non assunti nel contingente del 50% dei
posti assegnabili, in attesa di espletare un prossimo concorso
ovvero di essere assunti per scorrimento della graduatoria
permanente, hanno la possibilità di acquisire professionalità
attraverso le supplenze.
Pertanto, anche gli idonei del concorso pubblico hanno possibilità
di essere assunti vantando due requisiti: il superamento delle
prove del concorso pubblico e l'esperienza maturata con le
supplenze.
8 - Il sistema delle graduatorie uniche permanenti parte alla
entrata in vigore della legge 124 del 1999 dalla costituzione di
altrettante graduatorie di base, formate dalle graduatorie ancora
valide dei concorsi per soli titoli espletati nel corso della
precedente disciplina.
Nella graduatoria permanente il personale è disposto con un
proprio punteggio. Nel silenzio della legge, il punteggio
spettante a ciascun aspirante è quello acquisito sulla base della
normativa vigente, che il regolamento di attuazione (decreto
ministeriale 27 marzo 2000 n. 123, adottato secondo la procedura
dell'art. 17 della legge 23 agosto 1988 n. 400) individua nel
decreto ministeriale 29 marzo 1993, come modificato col successivo
decreto ministeriale 29 gennaio 1994.
9 - Le graduatorie uniche permanenti sono periodicamente integrate
e aggiornate.
L'integrazione si attua con l'inserimento nella graduatoria dei
candidati che hanno superato le prove dell'ultimo concorso
regionale per titoli ed esami, per la medesima classe di concorso
e il medesimo posto di insegnamento, nonché dei docenti che hanno
chiesto il trasferimento dalla corrispondente graduatoria
permanente di altra provincia.
L'integrazione può anche essere chiesta dal vincitore del concorso
in attesa della chiamata, nelle due annualità successive, del
proprio contingente allo scopo di concorrere all'assegnazione
delle supplenze.
L'aggiornamento riguarda la posizione di coloro che sono già
compresi nella graduatoria, i quali hanno interesse a fare valere
i titoli precedentemente non valutati ovvero i nuovi titoli nel
frattempo conseguiti per migliorare la loro posizione.
10 - Ha evidentemente creato problemi di interpretazione nella
adozione dei regolamenti di attuazione (decreto ministeriale 27
marzo 2000 n. 123 e decreto ministeriale 18 maggio 2000 n. 146)
l'inciso che "le procedure per l'aggiornamento e l'integrazione
delle graduatorie permanenti sono improntate a principi di
semplificazione e snellimento dell'azione amministrativa
salvaguardando comunque le posizioni di coloro che sono già
inclusi in graduatoria".
E' innanzitutto chiaro che l'aggiornamento della posizione del
docente già incluso in graduatoria, per effetto della nuova
valutazione dei titoli a domanda dell'interessato, va a
sconvolgere (e così non può non essere) la posizione degli altri
iscritti, i quali in ipotesi non hanno titoli da fare valere per
conseguire un avanzamento.
Il docente al quale è riconosciuto un maggiore punteggio scala la
graduatoria, sopravanzando chi rimante fermo.
La stessa cosa accade per i nuovi iscritti, i quali devono trovare
inserimento nella graduatoria in ragione del punteggio vantato.
E' la logica della immobilità della graduatoria a fare cadere
nell'errore l'amministrazione, come andrà visto, in sede di
predisposizione dei regolamenti di attuazione.
Se la graduatoria fosse immobile non sarebbe permanente e, in ogni
caso, non sarebbe soggetta non tanto ad aggiornamenti, quanto a
integrazioni.
La graduatoria è permanente perché quella stessa graduatoria (non
altre) subisce periodicamente aggiornamenti (con lo spostamento di
posto degli iscritti ai quali è riconosciuto un punteggio
migliore) e integrazioni (con l'inserimento "a pettine" dei nuovi
arrivati).
Se così non fosse, non vi sarebbe una graduatoria permanente (e
unica) periodicamente aggiornata e integrata; ma vi sarebbe una
graduatoria iniziale (tutt'al più periodicamente aggiornata) alla
quale sono periodicamente aggiunte in coda le altre graduatorie
che raccolgono i nuovi iscritti.
In realtà non si tratta di una successione di graduatorie, ma
della modificazione periodica di una stessa graduatoria che dura
nel tempo fino all'ipotetico suo completo esaurimento.
Una diversa interpretazione stravolgerebbe la legge 124 del 1999,
perpetuando l'immobilismo delle graduatorie, che nel sistema
previgente portava a considerare gli idonei quali portatori di
posizioni acquisite intoccabili.
Il sistema concorsuale, al quale è rigidamente ancorata la legge
124 del 1999, attribuisce la posizione di legittima aspettativa
alla assunzione ai vincitori del concorso, non agli idonei.
A questi ultimi viene riconosciuto come beneficio di grosso
rilievo (con la conseguente aspettativa alla assunzione)
l'ingresso nella graduatoria permanente.
Il beneficio peraltro si giustifica con l'acquisizione di
professionalità per effetto delle supplenze prestate nella attesa
di trovare collocazione nel contingente da assumere e dimostra
che, anche se indirettamente (perché riguarda gli idonei e non i
vincitori del pubblico concorso) le assunzioni avvengono sempre
attraverso una procedura selettiva esterna, con abbandono del
sistema che premia dubbie professionalità, quali sono quelle che
non passano attraverso la verifica selettiva che lo strumento
concorsuale è capace di assicurare.
Pertanto, il dubbio di cui si è detto, creato dall'inciso
"salvaguardando comunque le posizioni di coloro che sono già
inclusi in graduatoria" va risolto secondo le comuni regole del
possesso da parte di più candidati di identico punteggio, nella
specie derogate dalla disposizione speciale recata dall'art. 401,
comma terzo, del T.U. 297 del 1994 come modificato dall'art. 1,
comma sesto, della legge 124 del 1999.
Se una tale situazione dovesse verificarsi in sede di
aggiornamento delle posizioni di coloro che sono già compresi
nelle graduatorie permanenti o anche di inserimento degli idonei
dell'ultimo concorso ovvero ancora di docenti che hanno chiesto il
trasferimento dalla corrispondente graduatoria permanente di altra
provincia, il rapporto interno tra tali soggetti si risolverebbe
applicando le comuni regole in vigore, comprese quelle che
riguardano le categorie riservatarie e le preferenze.
In deroga a tale disciplina l'ingresso di nuovi iscritti nella
graduatoria permanente in posizione paritaria a soggetto già
iscritto (si potrebbe dire nel rapporto esterno tra chi è iscritto
nella graduatoria e il soggetto che ha titolo ad entrarvi) deve
avvenire con salvaguardia delle "posizioni di coloro che sono già
inclusi in graduatoria".
Pertanto, in deroga, i nuovi iscritti e i trasferiti devono
trovare collocazione in posizione successiva a quella del
parigrado già in graduatoria.
Al di fuori di questa eccezione, la posizione degli iscritti nella
graduatoria è mobile, destinata in ogni caso a cedere dinnanzi a
quanti riescono a farsi riconoscere titoli maggiori e, di
conseguenza, si presentano con punteggio più elevato.
Nei regolamenti di attuazione si rinvengono due utili disposizioni
di logica applicazione della normativa primaria.
Il ritocco della graduatoria permanente è subordinato
all'espletamento su tutto il territorio nazionale dei
corrispondenti concorsi per titoli ed esami (art. 4, comma primo,
del decreto 123 del 2000).
Questo è per consentire agli idonei del concorso regionale
espletato di chiedere l'iscrizione nella graduatoria permanente,
peraltro limitata a una sola provincia.
Per corrette ragioni organizzative la graduatoria permanente
rinnovata è utilizzata per le assunzioni del primo anno scolastico
successivo alla data di approvazione della graduatoria del
concorso se tale approvazione interviene su tutto il territorio
nazionale entro il 31 marzo; qualora l'approvazione intervenisse
in data successiva (fino al 31 agosto) la nuova graduatoria
verrebbe utilizzata per il secondo anno scolastico successivo.
Inoltre, correttamente l'amministrazione, nel definire le modalità
di attuazione delle operazioni di aggiornamento e integrazione
delle graduatorie permanenti, ha stabilito che queste avvengano
subito dopo l'espletamento del concorso triennale per raccogliere
le domande degli idonei (o dei vincitori che restano in attesa del
contingente di assunzione loro spettante).
11 - Non possono essere negate le difficoltà di lettura dell'art.
2 della legge 124 del 1999, che detta disposizioni transitorie per
il passaggio al nuovo sistema nel quale ha esclusivo rilievo il
merito in conformità ai principi della Costituzione.
Come non può essere revocato in dubbio che la norma reca una vera
e propria sanatoria con la particolarità che si poggia sugli
stessi principi della disciplina a regime.
Ed infatti, ciascun soggetto che chiede di essere inserito nella
graduatoria permanente si presenta con un proprio punteggio sulla
base del quale trova sistemazione nella graduatoria, rispettando
le regole delle precedenze e, in ogni caso, la posizione degli
iscritti nella graduatoria di base, la quale aveva avuto origine
dalla trasformazione in graduatorie permanenti delle graduatorie
relative ai concorsi per soli titoli ancora in essere al momento
della entrata in vigore della legge 124 del 1999.
Per quanto riguarda il novero dei soggetti da inserire nelle
graduatorie permanenti in sede di prima integrazione delle
graduatorie di base, l'art. 2, commi primo e secondo, appaiono
sufficientemente chiari.
Per quanto riguarda, invece, la posizione che ciascuno conquista
al momento di inserirsi nella graduatoria permanente non vi sono
dubbi sulla circostanza che l'intera massa dei soggetti indicati
nel primo e secondo comma dell'art. 2 in esame vanno a disporsi
nelle singole graduatorie, ciascuna di esse considerata
unitariamente, secondo l'ordine spettante in ragione del punteggio
in dotazione.
Ed infatti, l'art. 2 ha individuato le categorie di docenti che
hanno titolo all'inclusione "nelle graduatorie permanenti di cui
all'art. 401 del testo unico" (le ex graduatorie del doppio
canale, denominate "graduatorie base"). La norma stabilisce, al
comma I, che "hanno titolo all'inclusione.....: i docenti che
siano in possesso dei requisiti richiesti dalle norme previgenti
per la partecipazione ai soppressi concorsi per soli titoli; i
docenti che abbiano superato le prove di un precedente
concorso.....anche ai soli fini abilitativi e siano inseriti in
una graduatoria per l'assunzione del personale non di ruolo".
Il comma II prosegue disponendo che "fra i docenti di cui al comma
I sono compresi anche quelli che abbiano superato gli esami della
sessione riservata di cui al comma IV". A completamento della
procedura viene indetta una sessione riservata di esami per il
conseguimento dell'abilitazione all'insegnamento.
La semplice lettura della norma ne rende chiaro il contenuto,
almeno ai fini che qui interessano. E' evidente infatti che
l'indicazione delle categorie di docenti destinatari della
disposizione transitoria ha valore meramente enumerativo e non
seriale. In altre parole costituisce una semplice elencazione dei
soggetti considerati, senza creare una sequenzialità fra gli
stessi.
12 - Non hanno ragione di essere i problemi che l'amministrazione
si è posta in sede di attuazione delle disposizioni dell'art. 2,
comma quarto, della legge 124 del 1999.
La norma descrive il procedimento dell'ultima sessione riservata
di esami per il conseguimento della abilitazione o della idoneità
all'insegnamento che dà titolo all'inserimento nelle graduatorie
permanenti.
Detti soggetti hanno titolo all'inserimento nelle graduatorie
permanenti con il punteggio in dotazione, che determinerà la
posizione nella anzidetta graduatoria nel rispetto delle
precedenze e della posizione dei docenti con pari punteggi già
iscritti in essa.
La disposizione in esame indica i requisiti per partecipare alla
sessione riservata di esami, introducendo a tale fine le
distinzioni che il legislatore ha ritenuto opportuno adottare.
Pure, una volta che il candidato, dopo avere seguito il c.d.
"minicorso" di durata non superiore a 120 ore, ottiene il titolo
di abilitazione o di idoneità e con esso raggiunge un proprio
"punteggio finale" (nel quale "interverrà a titolo di
riconoscimento della professionalità acquisita in servizio una
quota proporzionale agli anni di insegnamento prestato nella
medesima classe di concorso o posto di ruolo"), è con quel
punteggio che verrà inserito nella unitaria graduatoria
permanente, senza che tornino in considerazione i requisiti di
servizio che sono stati necessari per partecipare agli esami.
Pertanto, hanno titolo all'inclusione i docenti che "abbiano
superato gli esami della sessione riservata di cui al comma
quattro" col diritto di occupare il posto spettante in base al
punteggio in dotazione.
E' vero che ai predetti esami sono ammessi i docenti non abilitati
o privi di idoneità che si sono formati attraverso esperienze
eterogenee; pure, il passato professionale se incide in vario modo
sul punteggio del quale essi vengono dotati, non ha alcun rilievo
ai fini di distinguere tra loro i titoli di abilitazione o di
idoneità, che sono tutti di eguale misura.
L'inserimento dovrà avvenire non sulla base dei servizi prestati,
ma unicamente in relazione al possesso del titolo di abilitazione
o di idoneità, dove la collocazione in graduatoria dipende dal
punteggio in dotazione.
13 - Alla luce della normativa sopra descritta devono essere
valutati i decreti oggetto di impugnativa, i quali devono
evidentemente rispettare il principio di pieno merito che la legge
ha voluto introdurre nel reclutamento degli insegnanti delle
scuole statali.
E' pure evidente come sia del tutto normale che il soggetto che si
colloca nella graduatoria del concorso, per poi transitare a
domanda nella graduatoria permanente, con un punteggio vile, resti
fuori dalle assunzioni che la legge riserva al personale più
capace.
Solo così è possibile risollevare le sorti di una classe di
dipendenti pubblici che ha troppo risentito del sistema delle
sanatorie e che, invece di migliorare la propria preparazione, si
è solo preoccupata di mantenere posizioni che in nessun altro
settore del pubblico impiego hanno mai avuto dignità di legittime
aspettative.
14 - I ricorrenti muovono nella sostanza due autonome censure.
La prima contesta il potere dell'amministrazione di introdurre in
sede di attuazione della legge 3 maggio 1999 n. 124 modificazioni
e integrazioni alla normativa primaria che finiscono per
stravolgere l'intero impianto delle legge.
Ed invero, i decreti impugnati hanno suddiviso i docenti da
inserire nelle graduatorie permanenti in quattro fasce autonome
disposte secondo un ordine decrescente, subordinando a tale
dislocazione il momento della assunzione.
Sulla base di questa costruzione non si procede alla nomina di un
aspirante, a prescindere dal punteggio di merito in dotazione, se
prima non risultino sistemati tutti i soggetti inclusi nelle fasce
precedenti.
IL MOTIVO È FONDATO.
La legge 124 del 1999 stabilisce un solo principio di tale genere,
peraltro in sede di prima attuazione.
Ed invero, ai sensi dell'art. 1, comma quinto, della legge 124 del
1999 le graduatorie permanenti sono utilizzate dopo l'esaurimento
delle corrispondenti graduatorie compilate ai sensi dell'art. 17
del decreto - legge 3 maggio 1988 n. 140, convertito in legge 4
luglio 1988 n. 246, nonché delle graduatorie provinciali di cui
agli articoli 43 e 44 della legge 20 maggio 1982 n. 270.
La ragione della deroga è nel fatto che, riferendosi a graduatorie
consolidate da antica data, i docenti in esse inseriti e pertanto
utilizzabili sono già in servizio da tempo.
Al di fuori di siffatta eccezione, nella legge 124 del 1999 non vi
è traccia di gerarchia tra le diverse categorie di soggetti che
hanno titolo all'inserimento nella graduatoria permanente che non
sia il punteggio di merito in dotazione di ciascuno.
Indubbiamente trattandosi di graduatoria che va periodicamente
aggiornata deve prevedersi che ogni aggiornamento comporti non
soltanto l'inserimento dei soggetti che abbiano maturato
successivamente il loro titolo all'insegnamento, ma anche
l'aggiornamento dei punteggi attribuiti ai soggetti già inseriti
nella graduatoria attraverso la valutazione dei titoli nel
frattempo conseguiti, tanto più che il terzo comma dell'art. 401
del T.U. prevede la salvaguardia delle posizioni di coloro che
sono già inclusi nella graduatoria.
Ma tale salvaguardia non può estendersi sino a trasformare la
graduatoria permanente in tante graduatorie, pena lo snaturamento
della stessa e la violazione dei principi costituzionali di
eguaglianza e di imparzialità della P.A.
Se, come è indubbio, si tratta di concorso di accesso, l'unico
criterio di graduazione è quello che discende dalla valutazione
dei titoli al fine di individuare i più capaci e meritevoli, non
essendo il momento di conseguimento dei requisiti di ammissione
utile a individuare i soggetti più capaci e meritevoli.
Peraltro il legislatore nel dettare l'art. 2 della L. 124/99 non
ha minimamente previsto una articolazione della graduatoria in
varie sub-graduatorie, né lo ha previsto nel modificare l'art. 401
del T.U. 297/94.
Tale articolazione disposta nei due decreti impugnati determina il
sovvertimento dei principi che regolano la selezione del personale
per l'accesso a uffici della P.A. privilegiando il fattore
temporale (avere conseguito i titoli per l'ammissione in data
precedente) rispetto al fattore merito (essere in possesso di
maggiori e più rilevanti titoli).
Ciò determina altresì un privilegio per i soggetti più anziani che
naturalmente sono fra coloro che hanno conseguito precedentemente
i requisiti, in un momento in cui invece la P.A. ha ritenuto di
privilegiare nei concorsi a parità di punteggio i soggetti più
giovani.
Nella presente fattispecie i soggetti più anziani sono
privilegiati anche con punteggi più bassi rispetto ai soggetti più
giovani.
E' il caso di ribadire che solo in sede di prima applicazione
della nuova disciplina ai soggetti che hanno conseguito
precedentemente i requisiti per la partecipazione ai concorsi in
via generale viene dato diritto alla nomina sulla base di
graduatorie già formate in precedenti concorsi rispetto ai
soggetti che hanno acquisito titoli soltanto successivamente a
partecipare ai nuovi concorsi.
Pertanto per un primo limitato periodo, che è il periodo di
validità delle graduatorie precedenti, l'amministrazione può
attingere da queste in luogo di indire nuovi concorsi.
Né vi è da spendere sul carattere non vincolante per
l'amministrazione dell'ordine del giorno 0/4754/8/6 presentato
alla Camera nella seduta del 14 aprile 1999, che, al di là delle
buone intenzioni di introdurre una ulteriore sanatoria, contrasta
con le determinazioni inequivocabili della nuova legge 124 del
1999.
Il Consiglio di Stato, Sezione consultiva per gli atti normativi,
nel parere del 21 febbraio 2000 n. 23 reso sullo schema del
regolamento in argomento, si esprime nei termini seguenti:
numerose disposizioni dello schema risultano ispirate all'intento
di tenere in adeguata considerazione gli ordini del giorno
presentati in sede Parlamentare ed accolti dal Governo nel corso
della discussione del disegno di legge.
Ora, è noto che gli ordini del giorno (cfr. art. 95 Reg. Senato
della Repubblica e art. 88 Reg. Camera dei Deputati) costituiscono
direttive che il Parlamento dà al Governo per l'applicazione della
legge o di sue singole disposizioni.
Si tratta dunque, sia detto in estrema sintesi, di deliberazioni
che hanno una precettività politica poggiante sul rapporto
fiduciario: del che è riprova il fatto che il Parlamento, mentre
ha poteri di "controllo-ispezione" sull'esecuzione che la P.A. dà
alle leggi, ha invece poteri solo di "controllo-direzione"
sull'ottemperanza tenuta dal Governo ad ordini del giorno relativi
all'interpretazione della legge.
In ogni caso, comunque si voglia ricostruire la natura di tale
strumento, è pacifico anche nella prassi parlamentare che l'ordine
del giorno, proprio in quanto deliberazione non legislativa, non
si presta a fornire l'interpretazione autentica (cioè vincolante
verso tutti) di un testo normativo primario: da ciò deriva che sul
piano giuridico, nel caso di contrasti fra precetto normativo e
atto di indirizzo non componibili secondo i canoni ermeneutici
legali, l'interprete e soprattutto il giudice non possono non
riconoscere.
Inoltre, considerato che i requisiti per accedere all'insegnamento
sono costituiti soltanto dal titolo di studio specificatamente
richiesto e dal titolo di abilitazione allo specifico
insegnamento, avendo il possesso di ogni altro titolo soltanto
valore al fine di determinare il maggiore o minor merito, è
evidente che la collocazione dei soggetti, che hanno conseguito i
requisiti di accesso successivamente, in posizione comunque
deteriore, quali che siano i titoli valutati, rispetto ai soggetti
che li hanno conseguito precedentemente, viola il principio
costituzionale che garantisce l'accesso ai pubblici uffici a tutti
coloro che ne hanno titolo, indipendentemente dal momento in cui
l'hanno conseguito.
Di conseguenza non si poteva distinguere la graduatoria in fasce e
non potevano porsi in posizione deteriore soggetti aventi maggior
punteggio rispetto a soggetti che con un punteggio inferiore sono
stati collocati in fasce precedenti, sia perché non è disposto
dalla L. 124/99, che così viene ad essere violata, sia perché in
contrasto con i principi costituzionali di cui all'art. 3 comma 1°
(eguaglianza), 97, comma 1° (imparzialità della P.A.) e 51 comma
1° (accesso agli uffici pubblici in condizioni di eguaglianza)
della Costituzione.
D'altra parte l'interesse pubblico preminente di attribuire una
occasione di occupazione a chi da più anni rispetto ad altri
presta lavoro precario seguendo procedure a volte particolarmente
gravose (ma nient'affatto selettive) è ampiamente rispettato con
la sanatoria introdotta con l'art. 2 della legge 124 del 1999,
ancorché basta sul principio di merito e non della mera anzianità.
Infatti, nel punteggio finale da attribuire ai partecipanti alla
sessione riservata di esami (art. 2, comma quarto, legge 124 del
1999) "interverrà a titolo di riconoscimento della professionalità
acquisita in servizio, una quota proporzionale agli anni di
insegnamento prestato nella medesima classe di concorso o posto di
ruolo".
Lo stravolgimento della legge alla quale i decreti impugnati
avrebbero dovuto dare puntuale applicazione (poiché solo il
Governo, ai sensi dell'art. 17, comma primo lettera a, della legge
23 agosto 1988 n. 400 ha un generale potere disciplinare
l'esecuzioni delle leggi, è da ritenere che il regolamento
ministeriale non è fonte di grado idoneo a dettare disposizioni
esecutive non autorizzate) poggia sulla inveterata abitudine di
considerare il merito come l'ultimo elemento da considerare nelle
assunzioni del personale docente. Sulla base di siffatta ottica
l'amministrazione, attribuendo ai meno titolati il diritto alla
assunzione, ha costituito sulla legge una complicata e indebita
superfetazione, oltre tutto in palese violazione della direttiva
legislativa di predisporre una normativa di attuazione nel
rispetto dei principi di semplificazione e snellimento dell'azione
amministrativa.
Tutto questo con arbitraria valorizzazione di dati ai quali la
legge non ha attribuito alcun rilievo, avendo informato il sistema
delle assunzioni degli insegnanti della scuola pubblica alla
scelta dei più meritevoli.
Tanto per dimostrare la farraginosità del meccanismo ideato
palesemente al di fuori dei poteri regolamentari conferiti con la
legge 124 del 1999, è sufficiente osservare che i decreti
impugnati hanno previsto, senza alcuna ragione logica, che il
docente inserito in coda a una certa fascia consegua dopo un anno
l'avanzamento al posti che gli spetta.
L'art. 4, comma quarto, del decreto 123 del 2000 dispone, infatti,
che al momento della integrazione delle graduatorie permanenti
"coloro che sono già inseriti in coda alle graduatorie permanenti,
in quanto trasferiti dalle corrispondenti graduatorie in altre
province nei precedenti anni scolastici intermedi, sono inseriti a
pieno titolo nello scaglione corrispondente a quello di
provenienza con il punteggio posseduto".
Non si comprende la ragione per la quale in un primo momento
l'inserimento nella graduatoria debba avvenire disconoscendo il
punteggio posseduto come se l'interessato avesse titolo incompleto
all'inserimento nel posto che gli spetta.
Tanto è per dimostrare la logica errata nella quale si è posta
l'amministrazione, che, ancorata ai vecchi schemi, non riusciva a
trovare una regolamentazione coerente con lo spirito e la lettera
della nuova legge 124 del 1999, finalmente rispettosa del dettato
costituzionale.
Applicazione conseguenziale di questa stessa erronea impostazione
è il trattamento che l'amministrazione ha preteso di riservare
agli insegnanti di scuola privata.
Ed invero, neppure è il caso di scomodare l'assetto generale
dell'ordinamento giuridico, a partire dall'art. 33 della
Costituzione (che assicura la parità scolastica) fino a giungere
alla normativa primaria sull'istruzione privata (legge 19 gennaio
1942 n. 86; legge 6 maggio 1923 n. 1054; art. 353 del T.U. 297 del
1994: normativa che obbliga i gestori di istituti privati al
possesso di requisiti professionali specifici, all'uniformità di
programmi, di dotazione organica, di edilizia scolastica rispetto
alla corrispondente scuola statale, della quale nella sostanza ne
condivide le finalità e l'efficacia legale dei titoli rilasciati),
per rilevare che la legge 124 del 1999, innovando rispetto alla
precedente disciplina, ha previsto pari dignità al servizio
prestato nelle scuole private ovvero statali ai fini
dell'ammissione alla sessione riservata di esami di abilitazione o
di idoneità introdotta dall'art. 2, comma quarto, della citata
legge 124 del 1999.
Discorso diverso è quello che riguarda l'entità del punteggio
attribuito al servizio prestato nella scuola pubblica o in quella
privata.
Di questo di parlerà più avanti.
Quello che ora interessa è il fatto che nella prima integrazione
delle graduatorie permanenti (operazione da espletare
immediatamente) rientrano nelle schiere di insegnanti da inserire
nella graduatoria permanente tutti "quelli che abbiano superato
gli esami della sessione riservata di cui al comma quarto" (art.
2, comma secondo, legge 124 del 1999), senza che rilevi
l'originario servizio espletato (in scuola pubblica ovvero in
scuola privata) in misura utile per costituire requisito per
l'ammissione all'esame della sessione riservata.
La differenza con la disciplina precedente è profonda.
La legge 30 dicembre 1989 n. 417, infatti, prescriveva fra i
titoli di accesso al concorso per soli titoli, un periodo di
servizio prestato nelle scuole statali.
La legge 124 del 1999 non prevede alcun requisito di servizio per
la partecipazione al concorso abilitante e, di conseguenza, per
l'inserimento nelle graduatorie permanenti: operazione, quest'ultima,
che nella sostanza è un vero e proprio "concorso per soli titoli",
che dà accesso all'elenco per le supplenze ovvero al canale per
l'assunzione in ruolo nei limiti della metà dei posti da ricoprire
anno per anno.
E' superfluo aggiungere che ciascun docente si presenta
all'appuntamento delle prime operazioni di inserimento nella
graduatoria permanente (a titolo di sanatoria) con il punteggio in
dotazione; come appare ovvio che, allo stato, l'entità del
punteggio in dotazione resta influenzato dalla natura della scuola
presso la quale il servizio è stato prestato.
Dato per scontato che il servizio in scuola privata vada valutato
in termini ridotti, se venisse adottato il sistema perverso delle
fasce, i docenti di scuola privata finirebbero per essere
penalizzati due volte: la prima per il punteggio ridotto; la
seconda per l'inserimento in coda alla graduatoria permanente pur
vantando pari dignità rispetto ai docenti dello Stato.
Pertanto, tutti coloro che hanno superato l'esame di abilitazione
o di idoneità, qualunque sia la loro provenienza, partecipano alle
operazioni di inserimento nella graduatoria permanente con il
punteggio in dotazione.
15 - La seconda censura contesta l'attribuzione di un punteggio
dimezzato per il servizio reso presso scuole private rispetto a
quello prestato nelle scuole statali. Il motivo non può essere
condiviso.
Sul punto la giurisprudenza amministrativa, dalla quale il
Collegio non ha motivo di discostarsi, è solida nel ritenere che,
ferma restando la pari dignità dei due insegnamenti, rientra nella
discrezionalità del legislatore valutare in misura differente i
titoli di servizio in ragione della natura della struttura
scolastica presso la quale il servizio stesso è prestato.
La clausola limitativa risponde, infatti, alla sostanziale
diversità della posizione degli insegnanti privati rispetto a
quelli pubblici: posizione segnata dal differente sistema di
reclutamento, che è libero nella scuola privata, dove è
procedimentalizzato in quella pubblica.
D'altra parte non è certo possibile vincolare l'imprenditore
scolastico privato a scegliere nell'ambito di apposite
graduatorie, nelle quali andrebbero inseriti docenti connotati
dall'impostazione culturale, didattica ed educativa non
compatibili con l'orientamento ideologico della scuola medesima. E
tale esigenza è giustificata dallo stesso art. 33 della
Costituzione, che, dopo aver affermato il principio della libertà
di insegnamento (primo comma), riconosce il diritto ad enti e
privati di istituire proprie scuole (terzo comma). Al contrario lo
Stato, investendo pubblico denaro e per le sue stesse finalità, è
ovviamente tenuto a scelte imparziali, per cui si è dato
doverosamente un'organizzazione particolare per la scelta del
personale docente con apposite graduatorie, nelle quali gli
aspiranti sono inclusi in base a criteri oggettivi.
Tutto questo non implica affatto un giudizio di valore ridotto per
gli insegnanti di scuola privata.
Al contrario, l'interesse del gestore privato di offrire un
servizio che non pregiudichi il prestigio dell'istituto, che
attiri nuovi clienti e che costituisca una soddisfacente
remunerazione del capitale investito, induce all'arruolamento del
personale migliore reperibile sul mercato (quali i giovani
brillantemente laureati, che non hanno possibilità di trovare
occupazione immediata nella scuola pubblica).
Altrettanto non può dirsi per la scuola pubblica nella quale, fino
alla svolta impressa dalla legge 124 del 1999, abbondavano più i
docenti sanati che quelli veramente meritevoli.
16 - I decreti ministeriali impugnati sono illegittimi per le
ragioni esposte nella parte in cui istituiscono distinte
graduatorie di soggetti da inserire nelle graduatorie permanenti,
stravolgendo l'unitarietà della procedura e il principio
meritocratico che la legge 124 del 1999 ha posto alla base del
sistema di assunzione del personale insegnante della scuola
pubblica.
17 - Il ricorso deve essere, pertanto, in parte accolto e i
decreti ministeriali annullati nei limiti sopra indicati.
Le spese del giudizio possono essere compensate tra le parti.
P. Q. M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio - Sezione III bis
- accoglie in parte il ricorso in epigrafe e, per l'effetto,
annulla i decreti ministeriali impugnati nei termini indicati in
motivazione.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dalla pubblica
amministrazione.
Così deciso in Roma, dal Tribunale Amministrativo Regionale del
Lazio - -Sezione III bis -, nella Camera di Consiglio del 2 aprile
2001 con l'intervento dei signori magistrati elencati in epigrafe.
Consigliere Roberto SCOGNAMIGLIO Presidente
Consigliere Antonio AMICUZZI Estensore |
