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Graduatorie e Tar: Il Consiglio di Stato si era già espresso
Il Consiglio di Stato si è già
espresso sulle fasce dando l'ok al Ministero il 23 febbraio del
2000, quando, prima di attivare il regolamento, la Direzione del
personale chiese ed ottenne un parere favorevole dell'autorevole
collegio. La Cgil Scuola pubblica oggi quel parere. Va ricordato
inoltre che in un'altra occasione, più recente, il Consiglio di
Stato si è espresso per tenere conto delle fasce: in relazione
all'attribuzione delle riserve.
Roma, 11 aprile 2001
CONSIGLIO
DI STATO
Segreteria
Generale
N. 34/2000
Roma, 25.02.2000
Oggetto:
Schema di regolamento Ministeriale recante norme sulle modalità di
integrazione e aggiornamento permanenti previste dagli articolo
1,2,6 e 11 della Legge 31.5.1999 n. 124
D'ordine del
presidente mi pregio di trasmettere copia del parere n. 23/2000
emesso dalla Sezione Consultiva per gli Atti Normativi di questo
Consiglio sull'affare sopra indicato. Restituisco gli atti
allegati alla richiesta del parere, richiamando all'attenzione di
codesta Amministrazione l'art.56 del r.d. 21 aprile 1942, n. 444,
nel testo modificato dall'articolo 1 del DPR 23 giugno 1988, n.
250, circa la pubblicità del parere stesso.
IL SEGRETARIO
GENERALE - Giuseppe Barbagallo
CONSIGLIO DI
STATO
Sezione
Consultiva per gli Atti Normativi
Adunanza del 21 febbraio 2000
N. della
Sezione: 23/2000
Oggetto:
Ministero Pubblica Istruzione. Schema di Regolamento Ministeriale
recante norme sulle modalità di integrazione e aggiornamento
permanenti previste dagli articolo 1,2,6 e 11 della Legge
31.5.1999 n. 124
La Sezione
Vista la relazione trasmessa con nota n. D1/903 del 7 febbraio
2000, pervenuta il successivo 9 febbraio, con la quale il
Ministero della Pubblica Istruzione ha richiesto il parere in
merito allo schema di regolamento indicato in oggetto;
Esaminati gli
atti e udito il relatore;
PREMESSO:
La legge 3
maggio 1999 n. 124, recante disposizioni urgenti in materia di
personale scolastico, ha introdotto significative innovazioni al
sistema di reclutamento ditale personale ai fini della
stipulazione di contratti di lavoro sia a tempo indeterminato che
determinato.
La legge
mantiene il sistema cosiddetto del " doppio canale" (concorso per
titoli ed esami e concorso per soli titoli) ai fini dell'accesso
ai ruoli del personale docente, ma prevede che le graduatorie del
concorso per soli titoli siano trasformate in graduatorie
permanenti, alle quali l'Amministrazione potrà attingere per la
stipula dei contratti a tempo indeterminato nel limite del
contingente disponibile nonché per il conferimento delle supplenze
annuali e temporanee.
L'art. 1 della
legge, nello stabilire che tali,graduatorie siano integrate ed
aggiornate periodicamente, rimette ad un Regolamento ministeriale
da adottarsi ai sensi dell'art. 17, commi 3 e 4, della legge n.
400 del 1988, la definizione delle modalità di svolgimento delle
dette operazioni, nel rispetto dei principi di semplificazione e
snellimento dell'attività amministrativa e con salvaguardia delle
posizioni di quanti sono già iscritti in graduatoria.
Ai sensi
dell'art. 2 della legge, nella fase di prima integrazione dovranno
comunque essere inseriti nelle graduatorie i docenti che abbiano
superato gli esami della speciale sessione riservata prevista
dallo stesso articolo.
L'art. 3 della
legge detta disposizioni analoghe a quelle di cui all'art. 1 per
il personale docente delle Accademie e dei Conservatori, rinviando
al regolamento la definizione delle modalità di inclusione del
personale nelle graduatorie permanenti.
L'art. 6
innova, con disposizioni analoghe a quelle introdotte per il
personale docente, il sistema di reclutamento dei responsabili
amministrativi, ancora rinviando al Regolamento per la definizione
delle modalità di integrazione delle graduatorie permanenti.
Infine l'art.
11, comma 9, prevede che a decorrere dall'anno scolastico
1999-2000, i corsi a indirizzo musicale, autorizzati in via
sperimentale nella scuola media e funzionanti nell'anno scolastico
1998-1999, siano ricondotti a ordinamento: ai fini della
conseguente assunzione in ruolo su tutti i posti di strumento
musicale annualmente disponibili è prevista la formazione di
graduatorie permanenti nelle quali sarà inserito il personale in
possesso di determinati requisiti previo superamento - per i
docenti non abilitati - di una speciale sessione riservata di
esami di abilitazione.
Nell'ambito
del quadro normativo così delineato, l'Amministrazione ha
predisposto lo schema di Regolamento in esame, essenzialmente
volto a dettare le disposizioni sulle modalità di aggiornamento ed
integrazione delle graduatorie permanenti.
Lo schema,
come sottolinea l'Amministrazione, definisce il nuovo sistema di
approntamento delle graduatorie ed appresta soluzioni e modalità
pratiche coerenti con gli avviati processi di trasformazione delle
procedure di reclutamento: a tal fine, nell'ambito delimitato
dalla legge, sono stati tenuti in adeguata considerazione gli
indirizzi espressi negli ordini del giorno presentati in
Parlamento ed accolti dal Governo nel corso della discussione del
disegno di legge.
Lo schema si
articola in quattro Titoli, il primo dei quali (articoli da 1 a 4)
disciplina le graduatorie permanenti del personale docente della
scuola materna, elementare, media e secondaria superiore.
Il Titolo li (
articoli da 5 a 8) disciplina l'istituzione di graduatorie
provinciali permanenti relative ala classe di strumento musicale
nella scuola media, da utilizzare però ad esaurimento: la
istituzione delle graduatorie permanenti da utilizzare invece a
regime è rinviata ad altro Regolamento (art. 12, comma 5 dello
schema) in quanto, come precisa l'Amministrazione, sono ancora in
corso di definizione i titoli per l'accesso al ruolo.
Il Titolo III
( artt. 9 e 10) disciplina le posizioni dei responsabili
amministrativi.
Al riguardo
precisa l'Amministrazione che l'art. 34 del CCNL, sottoscritto il
20.5.1999, ha sostituito il profilo professionale di responsabile
amministrativo con quello di direttore dei servizi generali e
amministrativi, al quale il personale di ruolo può accedere previa
frequenza di un corso di formazione.
Lo stesso
Contratto prevede la possibilità del passaggio, mediante concorso
riservato, degli assistenti amministrativi alla qualifica
superiore di direttore dei servizi generali e amministrativi.
Per
conseguenza lo schema disciplina la formazione di graduatorie
(nelle quali saranno inseriti i già graduati nonché gli aventi
titolo ai sensi della legge) ad esaurimento da utilizzare per
l'assunzione nel nuovo profilo dei direttori, previo superamento
da parte degli interessati di un corso di formazione: si rinvia
invece ad altro Regolamento per la formazione delle graduatorie
permanenti da utilizzare a regime.
Il Titolo IV,
che è composto del solo art. 12, detta infine norme transitorie e
finali.
Precisa infine
l'Amministrazione che lo schema, diversamente da come prevede la
legge, non contiene la disciplina per l'aggiornamento e
l'integrazione delle graduatorie permanenti del personale delle
Accademie e dei Conservatori in quanto, a seguito dell'entrata in
vigore della legge 21.12.1999 n. 508 che riforma tali istituzioni,
a tale adempimento si rende necessario provvedere separatamente.
CONSIDERATO:
Come in
narrativa riferito, la legge 3 maggio 1999 n. 124 ha introdotto
significative innovazioni al sistema di reclutamento del personale
scolastico -docente e non docente di livello apicale- ai fini
della stipulazione di contratti di lavoro sia a tempo
indeterminato che determinato.
In linea
generale la legge mantiene il sistema cosiddetto del " doppio
canale" ( concorso per titoli ed esami e concorso per soli titoli)
ai fini dell'accesso ai vari ruoli del personale, ma prevede che
le graduatorie del concorso per soli titoli siano trasformate in
graduatorie permanenti, alle quali l'Amministrazione potrà
attingere per la stipula dei contratti a tempo indeterminato nel
limite del contingente disponibile nonché per il conferimento
delle supplenze annuali e temporanee.
La legge,
nello stabilire che tali graduatorie siano integrate ed aggiornate
periodicamente, rimette ad un Regolamento ministeriale da
adottarsi ai sensi dell'art. 17, commi 3 e 4, della legge n. 400
del 1988, la definizione delle modalità di svolgimento delle
operazioni.
In tal senso,
le norme legislative di riferimento sono introdotte - per ciò che
concerne i docenti - dai commi 1, 2 e 3 dell'art. 401 del T.U.
delle leggi vigenti in materia di istruzione approvato con d. l.vo
16.4.1994 n. 297, novellato dall'art. 1, comma 6, della legge n.
124.
Le norme in
argomento così recitano:
"1. Le
graduatorie relative ai concorsi per soli titoli del personale
docente della scuola materna, elementare e secondaria, ivi
compresi i licei artistici e gli istituti d'arte, sono trasformate
in graduatorie permanenti, da utilizzare per le assunzioni in
ruolo di cui all'articolo 399, comma 1.
2. Le
graduatorie permanenti di cui al comma 1 sono periodicamente
integrate con l'inserimento dei docenti che hanno superato le
prove dell'ultimo concorso regionale per titoli ed esami, per la
medesima classe di concorso e il medesimo posto, e dei docenti che
hanno chiesto il trasferimento dalla corrispondente graduatoria
permanente di altra provincia. Contemporaneamente all'inserimento
dei nuovi aspiranti è effettuato l'aggiornamento delle posizioni
di graduatoria di coloro che sono già compresi nella graduatoria
permanente.
3. Le
operazioni di cui al comma 2 sono effettuate secondo modalità da
definire con Regolamento da adottare con decreto del Ministro
della pubblica istruzione, secondo la procedura prevista
dall'articolo 17, commi 3 e 4, della legge 23 agosto 1988, n. 400,
nel rispetto dei seguenti criteri: le procedure per
l'aggiornamento e l'integrazione delle graduatorie permanenti sono
improntate a principi di semplificazione e snellimento dell'azione
amministrativa salvaguardando comunque le posizioni di coloro che
sono già inclusi in graduatoria."
Al Regolamento
previsto dalle. norme sopra trascritte fa anche riferimento l'art.
4 della legge, che concerne il personale delle Accademie e dei
Conservatori: di tale riferimento può però non tenersi conto, in
quanto, come precisato in premessa, l'entrata in vigore della
legge 21.12.1999 n. 508 che riforma tali istituzioni impone il
rinvio ad un successivo Regolamento per la predisposizione delle
graduatorie permanenti del relativo personale.
Al Regolamento
previsto dall'art. 401 T.U. fa poi riferimento l'art. 6 della
legge, che disciplina l'accesso al ruolo dei responsabili
amministrativi. Anche in questo caso, mediante la novellazione
dell'art. 553 T.U., si prevede -la formazione di graduatorie
permanenti da integrare e aggiornare periodicamente secondo
modalità definite appunto dal Regolamento (comma 3 art. 553 come
sostituito dal comma 3 dell'art. lì della legge ) anche con
specifico riguardo alla prima fase di integrazione ( art. 11,
comma 7, della legge).
Così delineato
il quadro normativo primario di riferimento, appare necessario
formulare in via preliminare due rilievi di carattere generale e
metodologico, che dovranno essere tenuti presenti nella successiva
fase di esame analitico dello schema.
Il primo
rilievo parte dalla constatazione che la legge, come si è visto,
de ferisce alla potestà regolamentare ministeriale un oggetto
sostanzialmente ben individuato: la definizione delle modalità di
aggiornamento e integrazione delle varie graduatorie permanenti,
con particolare riguardo alla prima fase di applicazione per la
quale sono dettate regole particolari.
Alla
disciplina di tale specifico oggetto non sempre si attiene lo
schema, che finisce dunque per esorbitare dall'ambito delimitato
dalla legge nella misura in cui detta, in vari casi, disposizioni
che non sembrano sempre pertinenti al tema dell'aggiornamento
delle graduatorie permanenti.
Sul punto deve
ricordarsi, come chiarito da costante giurisprudenza della
Sezione, che nel sistema delineato dall'art. t7 della legge n.
400, la potestà regolamentare ministeriale non può legittimamente
esplicarsi se non quando" la legge espressamente conferisca tale
potere".
Per
conseguenza, poichè solo il Governo (cfr. art. 17, comma 1 lettera
a), legge 400) ha un generale potere di disciplinare l'èsecuzione
delle leggi, può concludersi che il Regolamento ministeriale non è
fonte di grado idoneo a dettare disposizioni esecutive non
autorizzate.
Il secondo
rilievo concerne la circostanza, correttamente e puntualmente
evidenziata dall' Amministrazione, che numerose disposizioni dello
schema risultano ispirate all'intento di tenere in adeguata
considerazione gli ordini del giorno presentati in sede
Parlamentare ed accolti dal Governo nel corso della discussione
del disegno di legge.
Ora, è noto
che gli ordini del giorno ( cfr. art. 95 Reg. Senato della
Repubblica e art. 88 Reg Camera dei Deputati) costituiscono
direttive che il Parlamento dà al Governo per l'applicazione della
legge o di sue singole disposizioni
Si tratta
dunque, sia detto in estrema sintesi, di deliberazioni che hanno
una precettività politica poggiante sul rapporto fiduciario: del
che è riprova il fatto che il Parlamento, mentre ha poteri di
"controllo- ispezione" sull'esecuzione che la P.A. dà alle leggi,
ha invece poteri solo di" controllo-direzione sull'ottemperanza
tenuta dal Governo ad ordini del giorno relativi
all'interpretazione della legge.
In ogni caso,
comunque si voglia ricostruire la natura ditale strumento, è
pacifico anche nella prassi parlamentare che l'ordine del giorno,
proprio in quanto deliberazione non legislativa, non si presta a
fornire l'interpretazione autentica ( cioè vincolante erga omnes )
di un testo normativo primario: da ciò deriva che sul piano
giuridico, nel caso di contrasti fra precetto normativo e atto di
indirizzo non componibili secondo i canoni ermeneutici legali,
l'interprete e soprattutto il giudice non possono non riconoscere
la prevalenza della norma positiva.
Passando,
anche sulla scorta dei criteri metodologici sopra enunciati,
all'esame di merito dello schema, la Sezione rileva quanto segue.
Con
riferimento all'art. 1, comma 1, si osserva che la disposizione
equipara in toto la posizione del personale educativo dei Convitti
ed Educandati a quella del personale docente: deve dunque
rilevarsi che l'Amministrazione, nella sua prudente valutazione,
ha ritenuto non necessario introdurre - nella disciplina del
personale educativo - quegli" adattamenti" che la legge invece (cfr.
art. 401 comma 9 novellato) sembra giudicare necessari".
Con
riferimento al comma 2 dello stesso art. 1, si osserva che il
comma in argomento reca disposizioni sostanziali concernenti
l'utilizzo delle graduatorie ed incide quindi su materia per la
quale non risulta che la legge abbia conferito direttamente la
relativa potestà regolamentare.
Il rilievo che
precede potrebbe superarsi (ma la soluzione è evidentemente
disarmonica ) ritenendo che il Ministro nella specie abbia
parzialmente utilizzato il potere regolamentare di cui dispone, ai
sensi di altre norme della legge, con riguardo alla disciplina
delle supplenze.
Come sia di
ciò, resta che comunque la disciplina sostanziale in questione
sembra in qualche modo confliggere con le regole dettate dalla
legge.
L'art. 4 comma
6 della legge prevede infatti un utilizzo immediato delle
graduatorie ai fini del conferimento delle supplenze annuali e
delle supplenze temporanee sino al termine delle attività
didattiche: a fronte del chiaro disposto della norma primaria, la
quale dà agli iscritti nelle graduatorie un \E "diritto di
precedenza assoluto", non sembrano residuare spazi interpretativi
-per differire (come invece fa lo schema) l'utilizzo effettivo
delle graduatorie a dopo il primo aggiornamento delle stesse.
In un contesto
così delicato e foriero di possibile contenzioso, si consiglia
pertanto dì espungere dallo schema il comma 2 dell'art. 1.
Con
riferimento al comma 4 dell'art. 2, si richiama l'attenzione
dell'Amministrazione sulla disposizione di cui al secondo periodo
della lettera b).
Tale
disposizione consente, nella fase di prima integrazione,
l'inclusione nelle graduatorie di soggetti non previamente
iscritti nelle graduatorie provinciali per l'assunzione non di
ruolo, purchè aventi - in astratto- i requisiti per l'iscrizione.
Sul punto deve
osservarsi che la norma primaria ( art. 2 comma 1 lettera b)
limita la prima integrazione ai soggetti effettivamente inseriti,
alla data di entrata in vigore della legge, nelle graduatorie in
questione: l'equiparazione a tali soggetti di coloro che"
avrebbero avuto titolo a chiedere il reinserimento" - oltre ad
essere obiettivamente praeter legem - potrebbe non contribuire
alla semplificazione e alla snellezza della fase applicativa alla
quale il Legislatore mira.
Con
riferimento al comma 5 dello stesso art. 2, si osserva che la
disposizione individua quale termine a quo, dal quale calcolare a
ritroso il triennio scolastico di riferimento, la data di
presentazione da parte del singolo docente della domanda di
inserimento: anche qui per esigenze di omogeneità sembra
preferibile fare riferimento - come fa per altre categorie l'art.
10, comma 4, lettera a) - impersonale alla data di scadenza del
termine per la presentazione della domanda.
Problemi molto
delicati pongono poi gli artt. 5 e 6 ( Tit. 11) dello schema, che
riguardano i docenti di strumento musicale nella scuola media.
Come in
premessa riferito, a tali docenti è dedicato il comma 9 dell'art.
il della legge il quale nell'essenziale dispone che gli insegnanti
con certi requisiti siano immessi in ruolo su tutti i posti
annualmente disponibili a decorrere dall'anno scolastico
1999-2000.
A tal fine -
prosegue testualmente la legge - " essi sono inseriti, a domanda,
nelle graduatorie permanenti di cui all'articolo 401 del testo
unico, come sostituito dal comma 6 dell'articolo 1 della presente
legge, da istituire per la nuova classe di concorso dopo
l'espletamento della sessione riservata di cui al successivo
periodo".
Anche se qui
in realtà la legge non demanda espressamente all'Amministrazione
alcuna potestà regolamentare, potrebbe ritenersi che il rinvio
alla disciplina dell'art. 401 TU ricomprenda, implicitamente e per
omogenità, anche l'autorizzazione al Ministro a normare
l'aggiornamento delle graduatorie dei docenti di strumento
musicale.
Di più però
nell'art. 401 non c'è: di qui la difficoltà di comprendere su
quale base lo schema disciplini la formazione di graduatorie
provinciali permanenti "ad esaurimento", rinviando - cfr. art. 12
comma 5 - ad un successivo Regolamento la formazione delle "vere"
graduatorie permanenti.
Di qui anche
la difficoltà di trovare un fondamento a livello primario per le
disposizioni che lo schema detta in ordine ai criteri di
compilazione (e non di aggiornamento) delle graduatorie e alla
composizione delle commissioni per la valutazione dei titoli:
tutta materia, questa, che appare esogena rispetto alla scarna
previsione legislativa.
In sostanza,
ciò che sembra è che l'Amministrazione, a fronte di una norma
primaria di assai complessa applicazione e che incide su una
realtà assolutamente peculiare, abbia inteso avviare una
progressiva sistemazione dell'ordinamento della categoria dei
docenti di strumento musicale: in tale contesto la Sezione
riconosce il rilievo dei problemi connessi alla riconduzione a
regime di una esperienza sin qui condotta in via sperimentale, ma
non può fare a meno di richiamare la sensibilità
dell'Amministrazione sulla probabile inidoneità allo scopo dello
strumento concretamente adoperato.
Con
riferimento al Titolo III, che disciplina le graduatorie dei
responsabili amministrativi, si osserva che anche in questo caso
lo schema detta norme in materia ( concorsi riservati, assunzioni,
frequenza di corsi di formazione ) estranea all'ambito delimitato
dalla legge, che si riferisce (art. 6) alla integrazione delle
graduatorie, con speciale riguardo alla fase di prima -
applicazione.
Lo
sconfinamento è dovuto, come riferisce l'Amministrazione, alla
parallela sottoscrizione del CCNL del personale della scuola, che
ha sostituito il profilo professionale del responsabile
amministrativo con quello del direttore dei servizi
amministrativi, ha previsto che il passaggio avvenga previo
superamento di corsi di formazione ed ha infine introdotto
concorsi interni per il passaggio alla qualifica apicale del
personale delle qualifiche inferiori.
In tale
complesso contesto, la scelta dell 'Amministrazione è stata quella
di disciplinare con un unico regolamento l'esecuzione sia della
legge (l'aggiornamento delle graduatorie) che del Contratto
Nazionale.
Al riguardo,
si impone di rilevare che, così facendo, si rischia di dare luogo
ad un intreccio di fonti che dovrebbero invece operare su piani
tendenzialmente divèrsi: esemplare in tal senso è il caso del
corso di formazione, che è originariamente introdotto dal CCNL,
viene poi recepito come requisito ai fini dell'assunzione degli
iscritti nelle graduatorie per opera del Regolamento, il quale
però rinvia ancora alla contrattazione collettiva per
l'individuazione del contenuto del corso stesso.
Ciò detto in
via incidentale, Ai segnala altresì sul piano sostanziale che nel
caso del personale amministrativo lo schema non prevede - a
differenza che per il personale docente - la cadenza e la
procedura per le integrazioni delle graduatorie successive alla
prima e ciò nonostante che la legge (art. 553 comma 3 novellato)
demandi proprio al Regolamento l'individuazione delle relative
modalità.
In questo
quadro il timore è che il rinvio dell'aggiornamento ( art. 12
comma 6) sia suscettibile di depotenziare l'istituto introdotto
dal Legislatore, trasformandolo in una mera graduatoria ad
esaurimento: il che, per certi versi, potrebbe comportare una
sostanziale elusione del nuovo regime ordinamentale disegnato da
norme primarie imperative.
Le norme sulle
graduatorie infatti non dettano discipline sui rapporti di lavoro
e dunque non sembrano dispositive o derogabili da successivi
contratti o accordi collettivi (cfr. art. 2, comma 2, d. l.vo n.
29/1993).
Rassegnando
alla sensibilità dell'Amministrazione le considerazioni di cui
sopra, si può concludere sul punto ribadendo comunque la necessità
di riportare la norma regolamentare all'interno dell'ambito che
gli è proprio, recidendo tutte le disposizioni esorbitanti
rispetto ad esso.
Nello
specifico, si segnala che anche delle graduatorie dei responsabili
la legge - diversamente dallo schema - impone 1' utilizzo
immediato per il conferimento delle supplenze.
Si segnala
altresì, con riferimento all'art. 10 comma 4 lettera b), che la
legge non prevede l'equiparazione tra iscritti ed aventi titol9
all'iscrizione: il rilievo è dunque analogo a quello sopra
formulato in riferimento all'identica previsione di cui all'art. 2
lettera b).
In relazione
infine alle norme transitorie di cui all'art. 12, si rappresenta -
per le ragioni sopra diffusamente esposte - la necessità di
sopprimere il comma 3, che differisce l'utilizzo delle graduatorie
per le supplenze.
Si suggerisce
altresì di sopprimere il comma 7 dello stesso articolo, risultando
non congruo ( e in definitiva inutile sul piano precettivo) che un
Regolamento ministeriale detti norme vincolanti ai fini della
futura adozione di una fonte di pari livello, destinata oltre
tutto a disciplinare una diversa materia.
P.Q.M.
Nelle esposte
considerazioni è il parere del Consiglio di Stato.
Per estratto
dal verbale
Il Segretario della Sezione
Visto
Il Presidente della Sezione |
